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論免于失業的權利
日期【2017-08-02 14:41】 共閱:【】次

 2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對就業創業問題的關注力度前所未有,創新式提出“健全政府促進就業責任制度”。2015年《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》進一步提出“堅持就業優先戰略,實施更加積極的就業政策,完善創業扶持政策,加強對靈活就業、新就業形態的支持”,但人們仍未注意到國家義務背后的權利仍處于隱晦殘缺的狀態,故而國家諸項就業促進政策之實效在可預見的未來可能如過去一樣難以顯現。“基于國家義務的就業促進方法”無論是在法律本體論還是規范實效性上都難以自立,因而筆者致力于提煉免于失業的權利(以下簡稱免于失業權),構建免于失業權體系,論證“基于勞動者權利的方法”解決失業問題的必要性。

 
一、免于失業權考證
 
免于失業權緣起于勞動者之基本需求,即以工作謀生,獲得就業機會和保持就業狀態。在國際人權文件中,免于失業權的概念僅在《世界人權宣言》(以下簡稱《宣言》)中出現,筆者亦未找到考證免于失業權演變史的國內外文獻。免于失業權的實現手段是促進就業的政策、措施和技術,循著人類與失業斗爭的足跡,我們會發現,在國際人權法和國內法上促進就業相關原理和規則的演繹中,該項權利的內容日益清晰和豐滿。
 
(一)免于失業權在國際法上的演變
 
20世紀30年代前,失業問題并未引起各國政府的重視,但國際勞工組織基于對勞動力市場的敏銳觀察,早在1919年成立之初即提出了“防止失業”的組織目標。為此,第一屆國際勞工大會通過《失業公約》及其同名建議書,提出“政府應免費設立職業介紹所幫助失業者……國家在大量工人失業的情況下,應盡可能地組織公共工程”。1944年《費城宣言》將國際勞工組織的首要目標從“防止失業”莊重改述為“充分就業和提高生活標準”。隨后,“充分就業”進入1945年《聯合國憲章》,成為聯合國的存在價值與人權的基本目標之一。自此,人權法試圖去建立“充分就業”的人權目標與實現手段之間的關聯。首先是確定權利。1948年《宣言》第23條第1款宣告“人人有權……享受免于失業的保障”。其次是強調實現手段。1966年《經濟、社會及文化權利國際公約》(以下簡稱《公約》)第6條第1款規定:“本公約締約各國承認工作權,包括人人應有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權利,并將采取適當步驟來保障這一權利。” 筆者認為,該款包括兩層含義:一是人人有工作權,包括平等就業和自由擇業權,以呼應《宣言》第23條第1款中的“人人有權工作”;二是國家有義務促進就業以保障人人有謀生的機會,與此義務相應的請求權正是“享受免于失業的保障”。無獨有偶,挪威學者德羅茲維基認為,雖然自《宣言》之后,免于失業權再沒有以如此清晰、標準的人權語言出現在后來任何一份有約束力的國際人權文件中,但該權的核心信息已經間接轉化為規定國家就業促進義務的諸種規則。從國際勞工組織目標和人權目標向應有人權的飛躍,是免于失業權演化史上的第一次質變,其標志為在學理上凝結成“免于失業權”這一人權范疇。
 
20世紀60年代,免于失業權迎來其第二次質的飛躍,其標志為1963年《終止雇傭建議書》和1964年《就業政策建議書》將保持就業狀態的意義凸顯出來。《終止雇傭建議書》旨在限制雇主的解雇行為,《就業政策建議書》則首次將雇主、工人及其組織的活動納入到促進就業政策體系中,認為不僅要“促進”而且要“保持”充分的就業。此后,一系列國際勞工公約和建議書以及一些區域性人權文件均要求各國政府保障職業的安定性。1995年聯合國《哥本哈根宣言》倡議“使所有男人和婦女……獲得可靠穩定的生計”。“獲得可靠穩定的生計”的法律涵義可描述為“就業權得以實現,就業狀態得以保持”。
 
1988年《關于促進就業和失業保護的公約》促成免于失業權第三次質變,其標志為失業救濟權進入免于失業權體系。該公約開始意識到“確保社會保障制度向非自愿失業者提供就業幫助和經濟支助是很重要的”,要求每一成員確保其提供失業補償的方法有利于促進就業,而不是阻止雇主提供生產性就業或妨礙工人謀求生產性就業。
 
(二)免于失業權在國內法上的演變
 
1. 從社會義務到國家義務
 
有關失業者保護的憲法實踐早于國際法,1791年《法國憲法》第1篇“憲法所保障的基本條款”即認為“應行設立或組織一個公共救助的總機構,以便對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作”。1793年《法國憲法》進一步認為“社會對于不幸的公民負有維持其生活之責,或者對他們供給工作,或者對不能勞動的人供給生活資料”。可見,此時“供給工作”的義務主體是社會而不是國家。1848年法國臨時政府發布的《為全體市民提供勞動機會的宣言》首次以法令形式確認勞動權,同時設立國家工廠,收容失業工人。由是,促進就業的國家義務與勞動權概念相伴而生。勞動權的初始含義乃“獲得就業機會的權利”,并于1919年《德國魏瑪憲法》中首次入憲。然而,第二次世界大戰之前,自由主義主導各國政治和法律,免于失業理念并未盛行。直到《宣言》將免于失業的權利宣示為人權,促進就業遂被確立為各成員國的國家義務。第二次世界大戰之后,《宣言》第23條直接或間接地被納入各國憲法。例如,《洪都拉斯憲法》第127條規定,所有人都有勞動權,有在公平和滿意的勞動條件下自由選擇和放棄工作的權利,有受到保護免于失業的權利。
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